Апелляционное определение Владимирского областного суда от 19.08.2014 по делу N 33-2791/2014 <Об отмене решения Судогодского районного суда Владимирской области от 29.03.2013 и признании недействующими подпункта 1 пункта 13 статьи 29, подпункта 1 пункта 11 статьи 30 Устава муниципального образования город Судогда городское поселение, принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27.03.2012 N 61/10>
ВЛАДИМИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 августа 2014 г. по делу № 33-2791/2014
Докладчик Завьялов Д.А.
Судья Староверова Т.И.
Судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда в составе:
председательствующего Сергеевой С.М.
судей Завьялова Д.А., Гришиной Г.Н.
при секретаре К.Т.
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 19 августа 2014 года дело по апелляционной жалобе главы муниципального образования город Судогда городское поселение на решение Судогодского районного суда Владимирской области от 29 марта 2013 года, которым постановлено:
признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу подпункта 1 пункта 13 статьи 29 и подпункта 1 пункта 11 статьи 30 Устава муниципального образования город Судогда городское поселение, принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27 марта 2012 года № 61/10.
Заслушав доклад судьи Завьялова Д.А., объяснения прокурора Бурцева Е.П., полагавшего решение подлежащим отмене, судебная коллегия
установила:
прокурор Судогодского района Владимирской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 1 пункта 13 статьи 29 и подпункта 1 пункта 11 статьи 30 Устава муниципального образования город Судогда городское поселение, принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27 марта 2012 года № 61/10.
Свои требования обосновал тем, что указанными положениями Устава предусмотрены дополнительные гарантии лицам, замещавшим выборные должности в Совете народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение, депутатам Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, а также лицу, замещавшему должность главы муниципального образования город Судогда городское поселение. После прекращения исполнения своих полномочий указанным лицам выплачивается денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, с учетом индексации в течение одного года. В случае трудоустройства и получения ими заработной платы ниже размеров, установленных на день прекращения полномочий, производится доплата до уровня ранее установленного денежного содержания с учетом индексации.
Прокурор полагал, что указанные положения Устава названного муниципального образования противоречат действующему трудовому законодательству, в соответствии с которым гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Установление подобных выплат после окончания полномочий этих лиц трудовое законодательство не предусматривает. Не предусматривает таких гарантий и законодательство Владимирской области. Поэтому указанные нормы Устава, как противоречащие действующему федеральному законодательству и законодательству Владимирской области, по мнению прокурора, следует признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В судебном заседании старший помощник прокурора Судогодского района Трифонов А.В. требования поддержал, просил их удовлетворить по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение К.М. возражал против требований прокурора, просил в их удовлетворении отказать. Полагал, что прокурор избрал неверный способ защиты, поскольку в интересах неопределенного круга лиц должен был обратиться с исковым заявлением, при этом прокурор пропустил срок обращения в суд, поскольку устав был принят и опубликован в июле 2012 года. По существу заявленных требований указал, что рассматриваемые отношения не регулируются трудовым законодательством, а оспариваемые нормы не могут противоречить Трудовому кодексу Российской Федерации. Согласно статьям 12 и 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, самостоятельно решают вопросы местного значения и формируют бюджет муниципального образования. В силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе за счет средств бюджета муниципального образования устанавливать дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан. Также закон предусматривает, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Законами Владимирской области предусмотрено, что уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные (иные) гарантии муниципальным служащим, депутатам, выборному должностному лицу. В данном случае установлены компенсационные выплаты неработающим лицам, замещавшим выборные должности на постоянной основе, которые являются дополнительными мерами социальной поддержки и выплачиваются из средств муниципального бюджета.
Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области просило о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя, представив письменный отзыв, в котором согласилось с заявленными требованиями.
Судом постановлено решение, резолютивная часть которого изложена выше.
В апелляционной жалобе не привлеченный судом к участию в деле глава муниципального образования город Судогда городское поселение просит отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное и вынести новое решение об отказе в удовлетворении требований.
Прокурором Судогодского района представлены письменные возражения на апелляционную жалобу.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Владимирского областного суда от 25 июня 2013 года обжалуемое решение Судогодского районного суда Владимирской области было отменено с вынесением нового решения об отказе прокурору Судогодского района Владимирской области в удовлетворении заявления.
Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 июня 2014 года названное апелляционное определение отменено с направлением дела для рассмотрения в суд второй инстанции.
Определением судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 7 августа 2014 года суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещались своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии с положениями части 3 статьи 167, части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) неявка в суд лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся представителей Совета народных депутатов и главы муниципального образования город Судогда городское поселение, а также Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, поступивших на нее письменных возражений, заслушав объяснения прокурора Бурцева Е.П., проверив законность и обоснованность решения в соответствии с частью 1 статьи 327.1 ГПК РФ в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу пункта 4 части 4 статьи 330 ГПК РФ основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.
Районный суд рассмотрел дело, не привлекая к участию в деле в качестве заинтересованного лица главу муниципального образования город Судогда городское поселение, а между тем его права затрагиваются поданным прокурором Судогодского района заявлением.
При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для рассмотрения дела без привлечения к участию в деле главы муниципального образования город Судогда городское поселение, в связи с чем, решение суда подлежит отмене.
Рассмотрев дело в соответствии с частью 5 статьи 330 ГПК РФ по правилам суда первой инстанции, судебная коллегия приходит к следующему.
Как усматривается из материалов дела, прокурор обратился в суд с заявлением об оспаривании положений Устава муниципального образования город Судогда городское поселение в порядке главы 25 ГПК РФ.
Однако, по своей сути Устав названного муниципального образования является нормативным правовым актом, поскольку принят в установленном порядке представительным органом местного самоуправления и содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, официально опубликован.
Таким образом, настоящее дело подлежит рассмотрению по правилам главы 24 ГПК РФ, в связи с чем суждение районного суда относительно срока подачи заявления, который в данном случае не применим, со ссылкой на требования статьи 256 ГПК РФ является ошибочным.
Исходя из вышеизложенного, обстоятельствами, подлежащими установлению по делу, являются: наличие соответствующих полномочий у принявшего нормативный правовой акт органа, соблюдение порядка его принятия, опубликования и проверка на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
На основании представленных в суд апелляционной инстанции документов судебная коллегия приходит к выводу, что решение Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27 марта 2012 года № 61/10 принято полномочным составом указанного органа. В соответствии с протоколом заседания Совета от установленного Уставом числа депутатов 15, в голосовании по данному вопросу приняли участие 14 депутатов, проголосовавших за принятие Устава единогласно. Таким образом, требования части 5 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о принятии устава муниципального образования большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, соблюдены. Принятию Устава предшествовало проведение публичных слушаний. Устав зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области 6 июня 2012 года за № RU335131012012001. Текст Устава опубликован в издании "Мой город Судогда" № 6 (149) от 23 июня 2012 года.
Что касается оспариваемых норм, закрепленных в подпункте 1 пункта 13 статьи 29 и подпункте 1 пункта 11 статьи 30 Устава муниципального образования город Судогда городское поселение, судебная коллегия отмечает следующее.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетного кодекса РФ) регламентировано, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.
В связи с этим ошибочной представляется точка зрения прокурора Судогодского района, что к отношениям по выплате денежного вознаграждения депутату при осуществлении им указанных полномочий, а также в случае оказания ему социальной помощи и поддержки после прекращения его полномочий и утраты статуса депутата применяются нормы трудового законодательства.
Выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, правовая природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления. Следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием лица в представительный орган местного самоуправления, на муниципальную должность, по своему характеру отличаются от трудовых отношений.
Указанная позиция согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении № 15-П от 27 июня 2013 года по делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и пункта 3 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации.
Между тем, федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями, одновременно определил объемы и границы их осуществления.
При этом реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, орган местного самоуправления обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение муниципального образования и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Так, положениями статей 7, 8, 65, 85 Бюджетного кодекса РФ установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.
Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса РФ, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает, в том числе недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств бюджетов иных уровней.
Таким образом, реализация органом местного самоуправления своих полномочий по установлению лицам, замещающим выборные должности местного самоуправления муниципального образования, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.
В этой связи положениями Бюджетного кодекса РФ определен порядок установления уровня расчетной бюджетной обеспеченности, который одновременно является объективным показателем социально-экономического положения муниципального образования, а также основным критерием для определения его нуждаемости в предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
В свою очередь, признание муниципального образования дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень его бюджетной обеспеченности, не позволяющий ему за счет собственных средств выполнять свои расходные обязательства.
Важным показателем социально-экономического положения муниципального образования также является уровень сбалансированности его бюджета, исходя из которого осуществляется отнесение бюджетов к категориям дефицитных или профицитных.
С учетом этого, деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий, связанных с установлением дополнительных мер социальной поддержки, в силу положений статьи 33 Бюджетного кодекса РФ также должна отвечать принципу сбалансированности бюджетов, который в данном случае устанавливает необходимость минимизации размера дефицита бюджета, для достижения соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов.
Из вышеизложенного следует, что при недостаточности собственных средств бюджета введение оспариваемыми нормами Устава новых расходных обязательств означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе, и за счет средств субъекта Российской Федерации, а также бюджета района, что не согласуется с положениями бюджетного законодательства и противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Данное обстоятельство является ограничительным фактором при решении вопроса о наличии у муниципального образования полномочий по самостоятельному установлению дополнительных гарантий лицам, замещающим должности в органах местного самоуправления, и их размера.
Как усматривается из материалов дела, муниципальное образование город Судогда городское поселение ежегодно получает из бюджета субъекта Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Согласно решениям Совета народных депутатов муниципального образования города Судогда городское поселение:
от 27 декабря 2011 года № 49/8 "О бюджете муниципального образования города Судогда городское поселение Судогодского района Владимирской области на 2012 год" размер субсидий из бюджета Владимирской области составил <...> тыс. руб., в том числе дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности из средств бюджета Владимирской области - <...> тыс. руб.;
от 25 декабря 2012 года № 84/16 "О бюджете муниципального образования город Судогда городское поселение на 2013 год" - размер субсидий <...> тыс. руб., в том числе дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности - <...> тыс. руб.;
от 24 декабря 2013 года № 137/27 "О бюджете муниципального образования город Судогда городское поселение на 2014 год" - размер субсидий <...> тыс. руб., в том числе дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности - <...> тыс. руб.
Поскольку муниципальное образование город Судогда городское поселение является дотационным, установление дополнительных гарантий вышеуказанным лицам, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям приведенного выше федерального законодательства.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Судогодского районного суда Владимирской области от 29 марта 2013 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым заявление прокурора Судогодского района удовлетворить, признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 1 пункта 13 статьи 29, подпункт 1 пункта 11 статьи 30 Устава муниципального образования город Судогда городское поселение, принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27 марта 2012 года № 61/10.
Председательствующий
С.М.СЕРГЕЕВА
Судьи
Д.А.ЗАВЬЯЛОВ
Г.Н.ГРИШИНА
------------------------------------------------------------------
ВЛАДИМИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 августа 2014 г. по делу № 33-2791/2014
Докладчик Завьялов Д.А.
Судья Староверова Т.И.
Судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда в составе:
председательствующего Сергеевой С.М.
судей Завьялова Д.А., Гришиной Г.Н.
при секретаре К.Т.
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 19 августа 2014 года дело по апелляционной жалобе главы муниципального образования город Судогда городское поселение на решение Судогодского районного суда Владимирской области от 29 марта 2013 года, которым постановлено:
признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу подпункта 1 пункта 13 статьи 29 и подпункта 1 пункта 11 статьи 30 Устава муниципального образования город Судогда городское поселение, принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27 марта 2012 года № 61/10.
Заслушав доклад судьи Завьялова Д.А., объяснения прокурора Бурцева Е.П., полагавшего решение подлежащим отмене, судебная коллегия
установила:
прокурор Судогодского района Владимирской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 1 пункта 13 статьи 29 и подпункта 1 пункта 11 статьи 30 Устава муниципального образования город Судогда городское поселение, принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27 марта 2012 года № 61/10.
Свои требования обосновал тем, что указанными положениями Устава предусмотрены дополнительные гарантии лицам, замещавшим выборные должности в Совете народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение, депутатам Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, а также лицу, замещавшему должность главы муниципального образования город Судогда городское поселение. После прекращения исполнения своих полномочий указанным лицам выплачивается денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, с учетом индексации в течение одного года. В случае трудоустройства и получения ими заработной платы ниже размеров, установленных на день прекращения полномочий, производится доплата до уровня ранее установленного денежного содержания с учетом индексации.
Прокурор полагал, что указанные положения Устава названного муниципального образования противоречат действующему трудовому законодательству, в соответствии с которым гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Установление подобных выплат после окончания полномочий этих лиц трудовое законодательство не предусматривает. Не предусматривает таких гарантий и законодательство Владимирской области. Поэтому указанные нормы Устава, как противоречащие действующему федеральному законодательству и законодательству Владимирской области, по мнению прокурора, следует признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В судебном заседании старший помощник прокурора Судогодского района Трифонов А.В. требования поддержал, просил их удовлетворить по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение К.М. возражал против требований прокурора, просил в их удовлетворении отказать. Полагал, что прокурор избрал неверный способ защиты, поскольку в интересах неопределенного круга лиц должен был обратиться с исковым заявлением, при этом прокурор пропустил срок обращения в суд, поскольку устав был принят и опубликован в июле 2012 года. По существу заявленных требований указал, что рассматриваемые отношения не регулируются трудовым законодательством, а оспариваемые нормы не могут противоречить Трудовому кодексу Российской Федерации. Согласно статьям 12 и 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, самостоятельно решают вопросы местного значения и формируют бюджет муниципального образования. В силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе за счет средств бюджета муниципального образования устанавливать дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан. Также закон предусматривает, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Законами Владимирской области предусмотрено, что уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные (иные) гарантии муниципальным служащим, депутатам, выборному должностному лицу. В данном случае установлены компенсационные выплаты неработающим лицам, замещавшим выборные должности на постоянной основе, которые являются дополнительными мерами социальной поддержки и выплачиваются из средств муниципального бюджета.
Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области просило о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя, представив письменный отзыв, в котором согласилось с заявленными требованиями.
Судом постановлено решение, резолютивная часть которого изложена выше.
В апелляционной жалобе не привлеченный судом к участию в деле глава муниципального образования город Судогда городское поселение просит отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное и вынести новое решение об отказе в удовлетворении требований.
Прокурором Судогодского района представлены письменные возражения на апелляционную жалобу.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Владимирского областного суда от 25 июня 2013 года обжалуемое решение Судогодского районного суда Владимирской области было отменено с вынесением нового решения об отказе прокурору Судогодского района Владимирской области в удовлетворении заявления.
Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 июня 2014 года названное апелляционное определение отменено с направлением дела для рассмотрения в суд второй инстанции.
Определением судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 7 августа 2014 года суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещались своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии с положениями части 3 статьи 167, части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) неявка в суд лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся представителей Совета народных депутатов и главы муниципального образования город Судогда городское поселение, а также Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, поступивших на нее письменных возражений, заслушав объяснения прокурора Бурцева Е.П., проверив законность и обоснованность решения в соответствии с частью 1 статьи 327.1 ГПК РФ в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу пункта 4 части 4 статьи 330 ГПК РФ основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.
Районный суд рассмотрел дело, не привлекая к участию в деле в качестве заинтересованного лица главу муниципального образования город Судогда городское поселение, а между тем его права затрагиваются поданным прокурором Судогодского района заявлением.
При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для рассмотрения дела без привлечения к участию в деле главы муниципального образования город Судогда городское поселение, в связи с чем, решение суда подлежит отмене.
Рассмотрев дело в соответствии с частью 5 статьи 330 ГПК РФ по правилам суда первой инстанции, судебная коллегия приходит к следующему.
Как усматривается из материалов дела, прокурор обратился в суд с заявлением об оспаривании положений Устава муниципального образования город Судогда городское поселение в порядке главы 25 ГПК РФ.
Однако, по своей сути Устав названного муниципального образования является нормативным правовым актом, поскольку принят в установленном порядке представительным органом местного самоуправления и содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, официально опубликован.
Таким образом, настоящее дело подлежит рассмотрению по правилам главы 24 ГПК РФ, в связи с чем суждение районного суда относительно срока подачи заявления, который в данном случае не применим, со ссылкой на требования статьи 256 ГПК РФ является ошибочным.
Исходя из вышеизложенного, обстоятельствами, подлежащими установлению по делу, являются: наличие соответствующих полномочий у принявшего нормативный правовой акт органа, соблюдение порядка его принятия, опубликования и проверка на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
На основании представленных в суд апелляционной инстанции документов судебная коллегия приходит к выводу, что решение Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27 марта 2012 года № 61/10 принято полномочным составом указанного органа. В соответствии с протоколом заседания Совета от установленного Уставом числа депутатов 15, в голосовании по данному вопросу приняли участие 14 депутатов, проголосовавших за принятие Устава единогласно. Таким образом, требования части 5 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о принятии устава муниципального образования большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, соблюдены. Принятию Устава предшествовало проведение публичных слушаний. Устав зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области 6 июня 2012 года за № RU335131012012001. Текст Устава опубликован в издании "Мой город Судогда" № 6 (149) от 23 июня 2012 года.
Что касается оспариваемых норм, закрепленных в подпункте 1 пункта 13 статьи 29 и подпункте 1 пункта 11 статьи 30 Устава муниципального образования город Судогда городское поселение, судебная коллегия отмечает следующее.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетного кодекса РФ) регламентировано, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.
В связи с этим ошибочной представляется точка зрения прокурора Судогодского района, что к отношениям по выплате денежного вознаграждения депутату при осуществлении им указанных полномочий, а также в случае оказания ему социальной помощи и поддержки после прекращения его полномочий и утраты статуса депутата применяются нормы трудового законодательства.
Выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, правовая природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления. Следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием лица в представительный орган местного самоуправления, на муниципальную должность, по своему характеру отличаются от трудовых отношений.
Указанная позиция согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении № 15-П от 27 июня 2013 года по делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и пункта 3 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации.
Между тем, федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями, одновременно определил объемы и границы их осуществления.
При этом реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, орган местного самоуправления обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение муниципального образования и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Так, положениями статей 7, 8, 65, 85 Бюджетного кодекса РФ установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.
Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса РФ, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает, в том числе недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств бюджетов иных уровней.
Таким образом, реализация органом местного самоуправления своих полномочий по установлению лицам, замещающим выборные должности местного самоуправления муниципального образования, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.
В этой связи положениями Бюджетного кодекса РФ определен порядок установления уровня расчетной бюджетной обеспеченности, который одновременно является объективным показателем социально-экономического положения муниципального образования, а также основным критерием для определения его нуждаемости в предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
В свою очередь, признание муниципального образования дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень его бюджетной обеспеченности, не позволяющий ему за счет собственных средств выполнять свои расходные обязательства.
Важным показателем социально-экономического положения муниципального образования также является уровень сбалансированности его бюджета, исходя из которого осуществляется отнесение бюджетов к категориям дефицитных или профицитных.
С учетом этого, деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий, связанных с установлением дополнительных мер социальной поддержки, в силу положений статьи 33 Бюджетного кодекса РФ также должна отвечать принципу сбалансированности бюджетов, который в данном случае устанавливает необходимость минимизации размера дефицита бюджета, для достижения соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов.
Из вышеизложенного следует, что при недостаточности собственных средств бюджета введение оспариваемыми нормами Устава новых расходных обязательств означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе, и за счет средств субъекта Российской Федерации, а также бюджета района, что не согласуется с положениями бюджетного законодательства и противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Данное обстоятельство является ограничительным фактором при решении вопроса о наличии у муниципального образования полномочий по самостоятельному установлению дополнительных гарантий лицам, замещающим должности в органах местного самоуправления, и их размера.
Как усматривается из материалов дела, муниципальное образование город Судогда городское поселение ежегодно получает из бюджета субъекта Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Согласно решениям Совета народных депутатов муниципального образования города Судогда городское поселение:
от 27 декабря 2011 года № 49/8 "О бюджете муниципального образования города Судогда городское поселение Судогодского района Владимирской области на 2012 год" размер субсидий из бюджета Владимирской области составил <...> тыс. руб., в том числе дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности из средств бюджета Владимирской области - <...> тыс. руб.;
от 25 декабря 2012 года № 84/16 "О бюджете муниципального образования город Судогда городское поселение на 2013 год" - размер субсидий <...> тыс. руб., в том числе дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности - <...> тыс. руб.;
от 24 декабря 2013 года № 137/27 "О бюджете муниципального образования город Судогда городское поселение на 2014 год" - размер субсидий <...> тыс. руб., в том числе дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности - <...> тыс. руб.
Поскольку муниципальное образование город Судогда городское поселение является дотационным, установление дополнительных гарантий вышеуказанным лицам, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям приведенного выше федерального законодательства.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Судогодского районного суда Владимирской области от 29 марта 2013 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым заявление прокурора Судогодского района удовлетворить, признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 1 пункта 13 статьи 29, подпункт 1 пункта 11 статьи 30 Устава муниципального образования город Судогда городское поселение, принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования город Судогда городское поселение от 27 марта 2012 года № 61/10.
Председательствующий
С.М.СЕРГЕЕВА
Судьи
Д.А.ЗАВЬЯЛОВ
Г.Н.ГРИШИНА
------------------------------------------------------------------